Servicio Civil en el Perú
Oportunidades para una Reforma
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Escribe:
Juan Carlos Cortázar Velarde
PhD (c) en Gerencia, London School of Economics and Political Science. Especialista en Modernización del Estado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Profesor de la Maestría de Gestión Pública de la EGC y del Magister en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile. |
 El gobierno peruano adoptó recientemente un conjunto de medidas para poner en movimiento la Reforma del Servicio Civil (Decretos Legislativos 1023, 1024 y 1025). El tema estuvo en la agenda de sucesivos gobiernos –incluido éste– desde la década del 90. Aunque durante administraciones gubernamentales anteriores se legisló sobre el tema y quedó pendiente la elaboración y aprobación de varias normas legislativas en torno a él, en la práctica poco o nada se avanzó en una efectiva reforma del ejercicio de la función pública en el país. La falta de consenso político para una reforma integral del Servicio Civil y la falta de suficiente capacidad técnica para su diseño e implementación conspiraron contra el proceso.
Las recientes medidas constituyen una oportunidad para destrabar el proceso de reforma, generando –si se toman medidas adecuadas para la implementación de los Decretos Legislativos– un proceso progresivo de transformación y acumulación de consensos y capacidades técnicas. En las líneas que siguen se analizarán los desafíos y oportunidades que, a partir del paquete legislativo, parecen abrirse para el servicio público peruano.
Calidad del Servicio Civil peruano
Entendemos por Servicio Civil sistema de gestión del empleo público y los recursos humanos al servicio de las entidades públicas (nacionales y sub nacionales). Su objetivo primordial es lograr una adecuada profesionalización de la función pública, atendiendo las especificidades propias del ejercicio de dicha función al servicio del ciudadano y que, por lo tanto, diferencian al servicio civil del empleo en general1.
Es muy importante tener en cuenta que el Servicio Civil es primordialmente un sistema de gestión y no sólo de empleo. Su finalidad es facilitar la gestión de las políticas públicas y el aparato público en general. Cuando se pierde de vista esto –algo que ha ocurrido en la mayor parte de países de la región– dicho servicio termina siendo considerado básicamente una fuente de empleo y la atención se concentra en su impacto en las cuentas fiscales y las estadísticas de puestos de trabajo.
Sin negar que tales problemas sean importantes resulta clave tener en la mira que un Servicio Civil debe facilitar el ejercicio de la función pública y que, por lo tanto, hay problemas relativos a su capacidad estratégica, de gestión y rendición de cuentas que están al menos a la misma altura que los problemas fiscales y de empleo.
Pese a ser una herramienta crucial para la gestión de los asuntos públicos, el Servicio Civil en los países de la región suele ser un sistema débil, sumamente desordenado, escasamente articulado a las estrategias gubernamentales y guiado –en la práctica– por criterios poco meritocráticos.
 El diagnóstico sobre la calidad de los Servicios Civiles en América Latina y el Caribe realizado por el BID el año 2003 construyó una serie de indicadores de calidad, según los cuales se caracterizó los sistemas de Servicio Civil de 21 países2.
El siguiente gráfico muestra el índice sintético elaborado en base a dichos indicadores. Como puede observarse, el Servicio Civil peruano se ubicó en dicho diagnóstico entre los cinco de menor calidad en la región.
Frente a una situación tan compleja ha sido sumamente difícil hallar estrategias de reforma que orienten el Servicio Civil hacia su profesionalización, obteniendo resultados exitosos en el corto plazo que a su vez sostengan resultados mayores en el mediano y largo plazo.
¿Qué estrategia de reforma resulta útil?
No sólo el Perú, sino muchos países de la región, enfrentan una situación en la cual la mala calidad de su Servicio Civil está a la base misma de la falta de capacidades técnicas y estratégicas para diseñar e implementar una reforma integral del Estado y del propio servicio público. La debilidad del sistema político –incapaz de generar consensos de largo plazo sobre las reformas– contribuye a fortalecer este círculo pernicioso, de manera que las debilidades institucionales impiden casi cualquier camino de reforma3.
Ante la escasa viabilidad de un camino de reforma comprehensivo y simultáneo del Estado y Servicio Civil4 parece sensato pensar una estrategia de transformación incremental y progresiva5.
Esta estrategia implica, sin embargo, una serie de riesgos que es necesario considerar. El fundamental es que un abordaje por partes no garantiza que se logre algún día una totalidad coherente y útil. Así, las reformas parciales (denominadas a veces como de enclave) han sido criticadas duramente por no generar mayor eficiencia y orden dentro de los sectores públicos latinoamericanos6. Sin embargo, es necesario reconocer que han logrado algunas mejoras que no son poco significativas en determinadas áreas de la política.
La idea es producir así una secuencia de acciones de reforma que, aunque comience con pasos humildes, funcione como una suerte de andamio para sucesivas etapas de reforma7. Esta estrategia parece adecuada por dos razones. En primer lugar porque es posible lograr consensos políticos sobre algunas medidas clave, aún cuando no sea posible hacerlo sobre el bosque completo de problemas por resolver. En segundo lugar porque permite concentrar las escasas capacidades técnicas existentes en un conjunto limitado de acciones, contribuyendo a generar cada vez mayores capacidades que permitan enfrentar cada vez problemas mayores y más complejos. Así, una secuencia incremental de acciones de reforma que permitan avanzar en aquello que es posible política y técnicamente, evitando un inmovilismo que no hace sino profundizar los problemas.
El reciente conjunto de Decretos Legislativos sobre el Servicio Civil puede servir como el primer nivel de reforma. Tres de los Decretos inciden en poner bases para una posible reforma progresiva. El DL 1023 crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, con un conjunto de funciones y capacidades que ofrecen una plataforma para generar capacidades y consensos en torno a los pasos que debe seguir una reforma sustantiva del Servicio Civil.
El Servicio Civil es primordialmente un sistema de gestión y no sólo de empleo. |
La experiencia internacional enseña que no es posible para una reforma de envergadura avanzar si no hay una entidad y un cuerpo de directivos que sean efectivamente responsables por ella. La agencia creada pude ser este espacio de responsabilidad sobre la reforma del Servicio Civil peruano, contribuyendo a superar las contiendas de competencia que usualmente se entablan entre las autoridades fiscales y las de coordinación de políticas.
Sin embargo, para que el potencial liderazgo de la nueva entidad sobre la reforma del Servicio Civil se haga realidad es necesario que el gobierno la dote claramente de una adecuada autonomía y capacidad técnica. La figura de Organismo Técnico Especializado elegida por el gobierno permite la existencia de un Consejo Directivo de la entidad, donde es posible incluir expertos en gestión de recursos humanos que ofrezcan garantías de transparencia e imparcialidad en el manejo del servicio público.
El DL 1024 pone al servicio de la reforma del Estado un Cuerpo de Gerentes Públicos. El reclutamiento ceñido a mérito de un número no muy grande de gerentes públicos, capaces de desempeñarse en instancias del gobierno central o de los gobiernos regionales es una oportunidad para que nuevas formas de gestión –alineadas con la reforma del servicio público y del Estado- perneen la administración pública desde dentro8.
Pero más importante que esto es tal vez el hecho de que un cuerpo como el que dicho Decreto crea es una oportunidad para introducir en el aparato público peruano una suerte de shock de capacidades de gestión.
La experiencia internacional muestra que resulta costo efectivo prestar atención a los niveles directivos (altos y medios) al transformar una administración. Si bien hay problemas sin duda muy graves que afectan al conjunto amplio de funcionarios públicos, su solución requiere de capacidades directivas que hoy aún no existen. Dicho resumidamente, sin transformar al nivel directivo (alto y medio) es muy poco probable que se pueda avanzar en una reforma efectiva y sostenible del Servicio Civil.
Finalmente, el DL 1025 permite un tratamiento de las necesidades de capacitación en gerencia pública que se basa en las capacidades del sistema educativo en lugar de construir un sistema paralelo.
Un servicio público moderno no puede existir de manera aislada al mercado laboral profesional y, por ende, a la calidad de la oferta educativa profesional. Subsidiar la formación de los servidores públicos en temas transversales de gestión poniendo énfasis en la demanda (los propios funcionarios) y no en la oferta (las universidades y otros centros de formación) ofrece la oportunidad de fortalecer mediante una adecuada competencia la calidad de la oferta educativa en gerencia pública.
La existencia de una agencia gubernamental con mandato y capacidades para impulsar una reforma de largo plazo, así como de un cuerpo de gerentes transversal a toda la administración pública constituye una serie de oportunidades para la reforma del Servicio Civil en el país.
Considerando los resultados del diagnóstico sobre la calidad del Servicio Civil peruano a los que se hizo referencia anteriormente es posible pensar que estas medidas contribuyan significativamente a:
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Enfrentar el clientelismo, la arbitrariedad y la informalidad en la gestión de las personas en el Estado mediante el progresivo desarrollo de reglas estables de reclutamiento, selección, asignación y evaluación basadas en el mérito profesional. Si bien la aplicación inicial de estas reglas se limitaría al ámbito de los gerentes públicos (Cuerpo de Gerentes Públicos), es posible extenderlas progresivamente a otros estratos del servicio público. Así, dicho Cuerpo es una primera experiencia transversal de profesionalización del servicio que bien puede extenderse incrementalmente al conjunto de la administración pública.
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Superar la insularidad de los procesos exitosos de reforma administrativa ejecutados en ciertas áreas y agencias de gobierno mediante la transferencia de buenas prácticas de gestión a través de la rotación que el Decreto 1024 prevé para los miembros del Cuerpo de Gerentes en distintas áreas y niveles de gobierno.
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Limitar y desterrar progresivamente la negociación oportunista como lógica que guía la gestión de los recursos humanos en el Estado estableciendo acuerdos de mediano y largo plazo que permitan una gestión estratégica y no inmediatista de las personas y su rendimiento en el Estado.
CITAS:
1. Longo, Francisco (2004). Mérito y flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector público. Madrid: Paidós Empresa. [regresar al texto con la cita] |
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2. Echebarría, Koldo (2006) Informe sobre la situación del Servicio Civil en América Latina. BID: Washington DC. El estudio incluye indicadores relativos a los siguientes atributos de los sistemas de Servicio Civil: eficiencia, mérito, consistencia estratégica, capacidad funcional y capacidad integradora. [regresar al texto con la cita] |
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3. El país de la región que más consistentemente se ha alejado de este patrón es Chile. Ver: Marcel, Mario (2002) Las opciones para la reforma del Estado en Chile. En: Reforma del Estado, Volumen II: Dirección Pública y Compras Públicas. Santiago: Centro de Estudios Públicos. [regresar al texto con la cita] |
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4. Sobre procesos integrales (comprehensivos) de reforma de la gestión pública ver: Barzelay, Michael. 2001. The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue. California: The University of California Press. [regresar al texto con la cita] |
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5. Sobre la distinta naturaleza de los procesos de cambio comprehensivos e incrementalistas, ver: Baumgartner, Frank R. y Jones, Bryan D. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: The University of Chicago Press. Sobre el contrapunto entre ambas formas de encarar la reforma de la administración pública en el Perú, ver: Cortázar V., Juan Carlos (2007) La Reforma de la Administración Pública Peruana (1990-97). Conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas. Lima: IPS. Una breve comparación entre procesos comprehensivos e integrales considerando los casos de Brasil, Chile y Perú puede encontrarse en: Echevarria, K. y Cortázar, J.C. (2007) Public Administration and Public Employment Reform in Latin America. En: Lora, Eduardo (Ed) The State of State Reform in Latin America. Washington DC: BID, Stanford University Press. [regresar al texto con la cita] |
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6.Sobre las críticas a las reforma de enclave en la región ver: Shepherd, Geoffrey (1999) Administración Pública en América Latina y el Caribe: en busca de un paradigma de reforma. En: Losada i Marrodán, C. (Ed) ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado. Washington DC: BID. [regresar al texto con la cita] |
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7.La idea de desplegar las acciones de política siguiendo una secuencia donde unas sirvan de plataforma o andamio para otras ha sido desarrollada por Eugene Bardach (1998) Getting Agencies to Work Together. Washington D.C.: Brookings Institution (ver capítulo 8). [regresar al texto con la cita] |
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8. La idea del Cuerpo de Gerentes se inspiró inicialmente en la experiencia del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de Argentina, incorporándose medidas para prevenir la posible corporativización del cuerpo en el mediano plazo. De manera más distante, se consideró también como una referencia la Carrera de Especialista en Política Pública y Gestión Gubernamental del Gobierno Federal del Brasil. [regresar al texto con la cita] |
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El estudio encargado por el BID sobre el Servicio Civil peruano como parte del diagnóstico, realizado el 2003, arribó a las siguientes conclusiones:
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“El sistema se encuentra poco desarrollado, reduciéndose en la práctica a las (…) tradicionales funciones de administración del personal. El escaso o nulo desarrollo del resto de sub sistemas (de gestión) le impide aportar de manera eficaz y estratégica al mejoramiento de la calidad del desempeño del Estado peruano.
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La gestión de los recursos humanos en el sector público peruano se comporta básicamente de manera reactiva ante las demandas de personal de los directivos políticos o de los directivos de línea de las entidades. Dicho comportamiento no deja espacio para desarrollar una visión estratégica y de mediano plazo de la gestión de los recursos humanos.
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La “privatización” o “laboralización” de la administración pública (mediante una cada vez más extendida aplicación del régimen laboral privado) responde a la búsqueda de mayor flexibilidad para ejercer eficientemente las funciones de gestión de los recursos humanos y/o a la búsqueda de mayores espacios de discrecionalidad por parte de los directivos públicos. Ello conduce sin embargo a la insularidad de las entidades que se acogen a este régimen, agravándose así la fragmentación de la cual sufre el sistema en su conjunto.
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Como resultado de la fragmentación normativa e institucional y de la rigidez del marco normativo de la función pública, la informalidad se ha abierto camino como alternativa para asegurar el funcionamiento de las entidades públicas en lo referente a la gestión de sus recursos humanos. La proliferación de contrataciones bajo formas poco transparentes que obvian tanto al marco legal del régimen público como del privado es la mayor manifestación de dicha informalidad.
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Dada la ausencia de una visión estratégica del Sistema de Servicio Civil y la debilidad de los marcos normativos y de los procedimientos formales que debieran efectivamente regular la gestión de los recursos humanos, las prácticas gerenciales vinculadas a dicha gestión se encuentran fuertemente marcadas por dos dinámicas:
a. La negociación oportunista entre los actores interesados en función a sus objetivos inmediatos, dejando completamente de lado una visión de las prioridades estratégicas de las organizaciones públicas y del gobierno. La dinámica de la negociación conduce a que el sistema de prioridad a las situaciones particulares tenga elevadísimos costos de transacción y funcione con extrema ineficiencia. Por otra parte, la lógica de la negociación facilita la captura del sistema por las elites políticas y por las redes clientelares.
b. La implementación de arreglos institucionales específicos para determinadas entidades, pactados entre los directivos políticos y los directivos de dichas organizaciones. Cabe señalar que este tipo de arreglos ha permitido en varios casos lograr mejoramientos sustantivos en la gestión de los recursos humanos de determinadas organizaciones, acudiendo básicamente al régimen laboral privado.
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El mérito y la calidad del desempeño no son criterios importantes para el funcionamiento del sistema de servicio civil en el Perú, predominando en cambio la arbitrariedad y el clientelismo. El rígido marco normativo de la función pública no ha sido suficiente para lograr que dichos criterios impregnen la gestión de los recursos humanos. Paradójicamente, la privatización de las relaciones laborales ha conducido a situaciones en las cuales el mérito y el desempeño han logrado erigirse como criterios rectores de las prácticas gerenciales de administración de los recursos humanos*.
Fuente: *Cortázar V., Juan Carlos (2003) Evaluación del Sistema de Servicio Civil en el Perú.
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