La modernización del Estado, Hoy
Democratizando Instituciones

- ¿Qué principios sostienen un sistema democrático?

Siguiendo los planteamientos de Dahl podemos hablar de cuatro principios básicos: 1. El principio de igualdad intrínseca, que implica que hay que aceptar que cada persona tiene derecho a defi nir su propia idea de lo que es el bien y la vida buena, y a adquirir un sentido de la justicia; 2. El principio de la consideración equitativa de los intereses, que implica que para considerar de forma imparcial los intereses de cada persona en un proceso de toma de decisiones colectivas, todos deben ser tratados equitativamente y deben ser divulgados los intereses de quienes están involucrados en dicha toma de decisiones; 3. La presunción de la autonomía personal, que implica reconocer a las personas la capacidad de revisar sus propios fi nes, y de ahí la capacidad de decidir sobre los principios morales a través de la refl exión; por ello, nadie está mejor capacitado que uno mismo para saber si las políticas promueven sus intereses; y 4. El principio categórico de la igualdad, que consiste en que todas y todos los ciudadanos están califi cados para autogobernarse. Esto implica, en términos institucionales, derecho de sufragio, igualdad de oportunidades de los candidatos, neutralidad del gobierno en la organización del proceso electoral, etc.

- El Perú y otros países de Latinoamérica atraviesan procesos de reforma del Estado ¿Qué camino deben seguir para alcanzar democracias reales?

En realidad, la democracia tiene un largo camino por recorrer para poder alcanzar los ideales que están insitos en su proyecto. Los ciudadanos que tenemos la fortuna de vivir en democracias disponemos, por ello, de un proyecto ilusionante: construir una democracia coherente con sus principios. En resumen, la idea de una democracia de calidad no deja de ser sino la consecuencia de clarifi car cuáles son los principios básicos que sostienen el sistema democrático, y tratar de desarrollar componentes institucionales, normativos y culturales necesarios para que dichos principios no sean traicionados en el funcionamiento real de las democracias existentes.

- ¿Qué criterios debe tener entonces un Estado para lograr una democracia de calidad?

Lo primero es tener un Estado que se preocupe por la justicia, un Estado que se preocupe por su gente. Según Merkel, los ideales de justicia implican cinco áreas en las que debe plasmarse la justicia distributiva, en términos de construcción del Estado: Un primer punto es la prevención de la pobreza, pues generalmente la pobreza impide el desarrollo de la dignidad, la integridad y la autonomía individuales. No es posible tener una ciudadanía implicada políticamente cuando se encuentra sometida a circunstancias de mera supervivencia. Otro aspecto es la educación y la formación, pues infl uyen en las oportunidades de los individuos y en su capacidad comunicativa. Pero también en una sociedad del conocimiento la formación de la sociedad se convierte en el elemento competitivo básico en la actual economía globalizada. La inclusión en el mercado laboral es también fundamental, pues es aquí donde los ciudadanos obtienen normalmente sus ingresos y su prestigio. El estar sometido al desempleo de larga duración produce exclusión social, sufrimiento psicológico, pérdida de capacidades y motivación, pérdida de relaciones humanas y cohesión familiar, pérdida de valores sociales y responsabilidad. Otro ámbito es alcanzar niveles mínimos de seguridad social, pues aquí se organiza la seguridad y las ayudas sociales y es donde se proyecta la redistribución. No obstante, deben garantizarse medidas contra el freeriding y la trampa de la pobreza y, finalmente, la distribución de la riqueza y de los ingresos, pues es aquí donde los resultados injustos de la economía deben ser corregidos. Esta redistribución no debe impedir la productividad, ni la meritocracia, sí las distancias excesivas entre los que más tienen y los que menos.

- Usted es enfático cuando dice que el Estado debe estar al servicio del ciudadano y rendir cuentas a la ciudadanía sobre su gestión con total transparencia ... ¿por qué?

Efectivamente, la calidad de la democracia exige no sólo una Administración que sea efi caz en la consecución de objetivos, sino también una Administración que actúe de forma coherente con los principios de transparencia, responsabilidad, rendición de cuentas, participación y honestidad. Los daños que una Administración deshonesta, opaca o irres-
ponsable causa a la democracia son enormes. Para empezar, deslegitima la acción pública, incentiva la desafección política y la apatía cívica, favorece la inefi cacia a mediano y largo plazo, impide el desarrollo económico, genera inequidad, destruye la confi anza y promociona un capital social negativo –un capital que crea redes exclusivistas que patrimonializan la acción de gobierno. De ahí que consideremos que la democratización de la Administración no es sólo un acto éticamente irreprochable desde una visión deontológica, sino también lo es desde un enfoque utilitarista.

Democratización de la Administración
- Podemos decir que la democratización de la Administración supone una apuesta radical por generar mayor acceso del ciudadano a información sobre el Estado, hoy día uno de los grandes debates de la gobernabilidad democrática ...

Por supuesto, en la actualidad la democratización de la Administración gira en torno a tres grandes vetas de análisis: El primero nos enfrenta al grado en que las decisiones se comunican, donde la ciudadanía puede acceder a la información pública que le interese para ejercer sus derechos y libertades, el poder estatal asume su obligación, salvo casos excepcionales, de gobernar “en una pecera” y dejar que se conozca el qué y el porqué de sus actuaciones. Obviamente, en una democracia siempre hay un grado de transparencia mínimo, pero la realidad demuestra que en una democracia cualquiera también existen amplias posibilidades de ocultar las razones verdaderas tras decisiones aparentemente benefi ciosas para la ciudadanía, o de ocultar información imprescindible para que la ciudadanía construya opciones y opiniones con pleno conocimiento de causa. Por usar una metáfora, en democracia siempre existe una pecera para el poder político no para el poder económico, pero la pecera puede ser opaca o tener el agua tan sucia que no se vean los peces. Otro factor de anális radica en el grado de rendición de cuentas y responsabilidad del Estado, el poder estatal dispone de una infraestructura institucional y axiológica que le fuerce a informar sistemáticamente a la ciudadanía, directamente o a través de sus representantes del grado de cumplimiento de sus compromisos y objetivos de actuación. Mejor aún, que le obligue a demostrar el impacto positivo o negativo de sus actuaciones.

- ¿Qué otros retos tiene el Estado para democratizar la administración?

Justo ahí iba, el tercer punto y el más complejo para una Administración central es la apertura democrática, la participación admitida. La participación directa en la toma de decisiones es tanto más sencilla cuanto menos ciudadanas tengan que participar. La participación es más viva cuanta más cercanía exista entre el gobierno y la ciudadanía, y cuanto más visibles y comprensibles sean los problemas a debatir y sobre los que decidir. Los problemas de la Administración central son extremamente complejos y muchas vecesno visibles, o no percibibles por los afectados. No obstante, existen vías de apertura democrática que conviene analizar y contrastar con las prácticas del gobierno central. Apertura democrática que se puede manifestar en el análisis de problemas, en la toma de decisiones, en la implantación y gestión de las decisiones y en la evaluación de los resultados.

Modernización del Estado
- ¿Cuáles son los temas claves que debe plantearse un gestor público para Modernizar el Estado?

Un tema clave es el ¿Qué queremos modernizar? Defi nitivamente, tiene que haber un diagnóstico previo claro. No se pueden iniciar las reformas y los cambios institucionales sin realizar previamente un diagnóstico de lo que funciona y de lo que no funciona. Sin conocer cuáles son las razones que explican bloqueos institucionales y de cuáles deberían ser las prioridades para afrontarlos. Hay que clarifi car necesidades del país. La modernización debe partir de una refl exión rigurosa de las necesidades del país en términos de competencias institucionales requeridas para hacer frente a los grandes retos del entorno presente y para integrar positivamente las grandesfuerzas que arrastran las inercias históricas. Los movimientos de modernización institucional deben dar respuesta al reto de construir capacidades gubernamentales, sociales y cívicas que permitan responder a los retos coyunturales y a las fuerzas y dependencias históricas.

- ¿Construir capacidades gubernamentales …?

Sí, de allí viene el ¿Cómo vamos a modernizar? Defi nitivamente, comprender la naturaleza de los problemas. Los problemas de modernización institucional son políticos, no técnicos. Son problemas que tienen que ver con cómo estructurar la acción de gobierno y cómo hacer la más coherente con las expectativas y problemas ciudadanos. Diseñar soluciones aplicables al contexto. No es posible avanzar en procesos modernizadores cuando las soluciones se fundan en un isomorfi smo institucional incoherente con las realidades históricas y sociales del país correspondiente. Movilizar recursos, generar incentivos, perseverar. Al fi nal, por muy bien pensados que estén los procesos de modernización siempre será precisa la implantación de dichos proyectos. Y para implantar es preciso garantizar el fl ujo continuo y sufi ciente de recursos y autoridad que permita realizar los objetivos planteados. Ello exige también construir un sistema de incentivos que arrastre a los actores fundamentales del sistema a cooperar y colaborar en la ejecución y realización de los diseños. Y, fi nalmente, hay que ser consciente que los cambios tardan. De ahí la importancia de la perseverancia en la búsqueda de soluciones frente a los bloqueos y puntos de veto de la ejecución y de la exigencia de continuidades en la gestión del cambio institucional.

- Entonces, hablar de una adecuada modernización del Estado supone que los objetivos tienen que estar en la agenda política …

Defi nitivamente, hay que poner la reforma en la agenda política. La experiencia histórica nos demuestra que el cambio debe ser incorporado no sólo a la agenda técnocrática, a la agenda de los responsables técnicos del sistema, sino que hay que llevarla a la agenda gubernamental, y quedebe ser asumida e incorporada a la estrategia gubernamental. Y, si es posible, a las prioridades del primer mandatario del país correspondiente. Hay que generar condiciones para las pequeñas soluciones, aquellas que motivan. Los procesos de modernización son arriesgados y largos en su gestación y desarrollo, de ahí que, para mantener la ilusión en el sistema, sea preciso aportar pequeñas soluciones, pasos incrementales de mejora que mantengan el proceso en marcha.

-¿Para qué modernizar?

Esa es la pregunta fi nal. Hay un derecho y un deber cívico a la buena administración. En cualquier lugar del mundo, aunque no esté expresamente reconocido, la ciudadanía tiene derecho a una buena administración, a una acción de gobierno que promueva y respete el interés general y aporte transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas. Modernizamos para la gobernabilidad democrática. La modernización de las instituciones, la construcción de capacidad institucional tiene un objetivo último y esencial, una mejora en la capacidad de los gobiernos democráticos para defi nir problemas, buscar soluciones y poder implantarlas respetando el sistema legal y la capacidad de adaptación frente a los cambios no previstos. Otro factor fundamental de para que modernizarnos es para consolidar institucionalidad formal e informal fundada en equilibrios justos y efi caces. Las instituciones son reglas del juego que los grupos humanos incorporan a sus prácticas cotidianas; cuando lo hacen de forma adecuada, dichas instituciones deben considerar la justicia en su confi guración; es decir, unasprácticas deliberativas que permiten a todos los afectados participar en igualdad de condiciones en su construcción y en su desarrollo.

- Finalmente, ¿qué reflexión daría a los gestores públicos?

Las sucesivas oleadas históricas, con sus éxitos y fracasos, nos han ido enseñando que el futuro de la humanidad depende de la calidad del Estado y la calidad de la ciudadanía. Ello implica aprender de los griegos que en toda democracia el “gobierno de los muchos”, como nos recuerda la Oración Fúnebre de Pericles, jamás puede ser obviado. Pero para ello es preciso recuperar la idea de la igualdad de todos los ciudadanos ante la Ley (isonomía) y la igualdad de todos los ciudadanos en su derecho a participar y hablar en la asamblea del gobierno (isogoría). Una ciudadanía apática y amorfa no puede generar un buen gobierno. Recuperar la implicación cívica de los griegos es hoy en día imposible, pero sí hay que luchar por construir una ciudadanía reactiva, una ciudadanía que se rebele frente a las injusticias y frente a los fracasos gubernamentales, una ciudadanía, en suma, que esté atenta al normal desarrollo de la democracia y sepa reaccionar cuando las señales de alarma comiencen a sonar, creo que esta cita de Del Águila, encaja muy bien y es una buena refl exión para los gestores públicos.

Manuel Villoria
Director de la Maestría en Administración Pública Instituto Universitario Ortega y Gasset y Escuela de Gerencia Continental Manuel Villoria es Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, Master in Public Affairs por la Indiana University y Director de la Maestría en Administración Pública que realiza en Perú la Escuela de Gerencia Continental, en convenio con el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset de España. Es miembro de las Comisiones de Modernización de las Administraciones Públicas en España, consultor del BID en Modernización para los países iberoamericanos y responsable de la formulación del “Código Iberoamericano de Buen Gobierno”.